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Le rapport du comité Balladur

27 Octobre 2007 , Rédigé par Didier RIBES Publié dans #Réforme des institutions

Le rapport du comité Balladur :
 
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AFP / Joël Saget


Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et du rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par M. Edouard Balladur, doit remettre lundi 29 octobre 2007 son rapport au Président de la République. Le rapport est disponible ici. Il est intitulé « Une Ve République plus démocratique ». Les analyses et les propositions faites se situent finalement dans le cadre du régime actuel caractérisé notamment par la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Au-delà d’une clarification de la répartition des compétences au sein de l’exécutif, le comité a souhaité que l’exercice des attributions présidentielles soit mieux encadré. Les autres propositions visent au renforcement des pouvoirs du Parlement et à l’accroissement des droits et libertés des citoyens, propositions qui se traduisent toutes, le comité entend le souligner, par une limitation du pouvoir du Président de la République.
 
Modification du calendrier de réforme des institutions :
 
Le vice-président du groupe UMP de l’Assemblée nationale a annoncé, mardi 23 octobre 2007, que la révision constitutionnelle relative aux institutions pourrait finalement être reportée après les municipales de mars 2008. Le gouvernement entend donner la priorité à la ratification du traité européen simplifié qui doit être adopté le 13 décembre. Le Conseil constitutionnel devrait être saisi du traité dès le 14 décembre. Le traité devrait être ratifié avant le 9 février, date de l’arrêt des travaux des deux assemblées en raison des élections municipales.
 
Les 77 propositions du comité Balladur :

- I -
Un pouvoir exécutif mieux contrôlé

1. Rôle du président de la République
La définition de la politique de la nation revient au Chef de l’Etat :
Article 5. "Le président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par ses arbitrages, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. Il définit la politique de la nation." 

2. Rôle du gouvernement
Conséquence logique : le Gouvernement ne détermine plus la politique de la notion et se limite à la conduire.
Article. 20. "Le gouvernement conduit la politique de la nation.Il dispose à cet effet de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50." 

3. Clarification du
rôle du premier ministre en matière de défense nationale

4. Elections
Sauf cas de désynchronisation des calendriers, le comité propose l’organisation du premier tour des élections législatives le jour du second tour de l'élection présidentielle.

5. Messages du président de la République au Parlement
L’interdiction du droit de message du Président devant les Assemblées est levée. Une garantie est posée par l’interdiction d’un vote sur le discours du Président
Article 18. "Le président de la République peut prendre la parole devant l'une ou l'autre des assemblées du Parlement. Son allocution peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet (…)." 

6. Audition du Président de la République par une commission d'enquête parlementaire
La logique du système institutionnel est respectée dès lors que l’audition est laissée à la volonté du Chef de l’État
Article 18. "(…) Le président de la République peut être entendu à sa demande par une commission d'enquête parlementaire." 

7. Pouvoir de nomination
Clarifier les compétences respectives du Président de la République et du Premier ministre en matière de nomination aux emplois civils et militaires.

8. Nominations par le Président de la République
La liberté de nomination du Président se trouverait encadrée par l’introduction d’une procédure de contrôle parlementaire sur certaines nominations.

9. Droit de grâce
Article 17. "Le président de la République a le droit de faire grâce après que le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis sur la demande." 

10. Etat d'urgence et état de siège
Le comité propose que le législateur organique pose les conditions et les modalités d’application des régimes d’exception. Aujourd’hui, ces régimes sont prévus par de simples lois, antérieures à la Constitution, notamment la loi de 1955 sur l’état d’urgence.
Article 36. "L'état de siège et l'état d'urgence sont décrétés en conseil des ministres. Leur prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Une loi organique définit ces régimes et précise leurs conditions d'application." 

11. Article 16.
"(…) Au terme d'un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par 60 députés ou 60 sénateurs aux fins d'apprécier si les conditions fixées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce par un avis qu'il rend dans les moindres délais. Il procède de lui-même à cet examen après soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà."

12. Révision constitutionnelle
Les modalités de révision de la Constitution sont modifiées. Le Président de la République est désormais contraint d’organiser un référendum dans un délai déterminé, si cette voix est choisie.
Article 89. "(…) Lorsque le projet ou la proposition de révision a été voté par les deux Assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée par un référendum organisé dans les six mois par le président de la République (…)."
Le Président est également autorisé à soumettre au référendum un texte qui, bien que n’ayant obtenu l’accord des deux assemblées, a été adopté par l’une ou l’autre à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (proposition n° 68).

13. Interventions du président de la République dans les médias audiovisuels
Le comité propose de prendre en compte les interventions du Président dans le temps de parole de l'exécutif.

14. Budget de la présidence de la République
Le comité propose de prévoir la prise en compte de la totalité des crédits nécessaires à son fonctionnement et d’instituer un contrôle par la Cour des comptes de leur utilisation comme pour les autres pouvoirs publics constitutionnels.

15. Sélection des candidats à l'élection présidentielle
Le comité propose la suppression du système des parrainages et évoque une présélection des candidats par un collège de 100 000 élus.

16. Cabinets ministériels
Le comité estime nécessaire de clarifier les conditions d'emploi de leurs membres.

17. Retour des anciens ministres au Parlement
Le comité souhaite qu’il soit permis aux ministres de retrouver leur siège lorsqu'ils cessent d'exercer leurs fonctions.

18. Cumul des mandats pour les ministres
La proposition est l’interdiction de tout cumul entre une fonction ministérielle et un mandat électif.
 
 
- II -
 
Un parlement renforcé
 
19. Ordre du jour
La conférence des présidents de chaque assemblée parlementaire obtiendrait le pouvoir de fixer son ordre du jour.

20. Rôle du Gouvernement dans la fixation de l’ordre du jour
Le comité propose de limiter à la moitié du temps de séance (contre la totalité aujourd'hui) la faculté pour le gouvernement d'imposer l'examen de textes ou débats préparés ou acceptés par lui.

21. Temps de la discussion parlementaire (Article 48)
" (...)Une semaine de séance sur quatre est réservée à la discussion des projets et propositions de loi. Un jour de séance est réservé par priorité à l'ordre du jour fixé par les groupes parlementaires qui n'ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement (...)."

22. Temps du contrôle parlementaire (Article 48)
"(...) Une semaine de séance sur quatre est réservée au contrôle de l'action du gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Un jour de séance est réservé par priorité à l'ordre du jour fixé par les groupes parlementaires qui n'ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement (...)."

23. Article 49-3.
Le comité propose de limiter la portée de l'article 49-3 aux seules lois de finances et de financement de la Sécurité sociale.

24. Procédure d'urgence
Contre l’abus du recours à la procédure d’urgence par le Gouvernement, le comité souhaiterait permettre aux Assemblées, par un veto conjoint, de s'opposer à l'usage de cette procédure.

25. Etude d’impact préalable des projets de loi
Le comité voudrait imposer des études d'impact préalables au dépôt des projets de lois, avec une procédure spéciale de contrôle par le Conseil constitutionnel.

26. Instituer un contrôleur
juridique dans chaque ministère
.

27. Rendre publics les avis
du Conseil d'Etat sur les projets de loi.

28. Soumettre pour avis
des propositions de loi au Conseil d'Etat.

29. Portée de la loi.
Le comité propose de permettre le vote de lois de programmation dans tous les domaines.

30. Respect du domaine du règlement
Le comité propose de confier aux présidents de chaque assemblée la mission de déclarer irrecevable les amendements intervenants dans le domaine réglementaire.

31. Encadrement du pouvoir d'amendement du gouvernement
Article 44. "(...) Le gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi, de disposition nouvelle autre que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l'adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale." 

32. Droit d'amendement parlementaire
Article 40. "Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit [la création ou] une aggravation des charges publiques." 

33. Organisation du débat législatif. Lutte contre l'obstruction.
Chaque assemblée aurait la capacité de fixer, de manière concertée, une durée programmée des débats pour éviter l'obstruction.

34. Nombre de commissions
Les assemblées pourraient créer en leur sein jusqu'à dix commissions permanentes, contre six aujourd'hui.

35. Présidences de commission
Les présidences de commission parlementaire seraient réparties à la proportionnelle des groupes.

36. Rôle des commissions et organisation du débat législatif
La Constitution devrait permettre l'examen approfondi de certains textes en commission avec simple ratification en séance publique après explications de vote.

37. Textes soumis au débat en séance publique
La discussion en séance publique porterait sur le texte issu des travaux de la commission, et non plus sur le projet du gouvernement.

38. Amélioration de la préparation des débats législatifs
Article 42. "(...) En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de sa transmission. Les dispositions de l'alinéa précédent ne s'appliquent pas si, à la demande du gouvernement, l'assemblée intéressée le décide." 

39. Transparence des travaux des commissions
Article 33. "(…) Les auditions auxquelles procèdent les commissions instituées au sein de chaque assemblée sont publiques, sauf si celles-ci en décident autrement." 

40. Commissions d'enquête
Le comité souhaiterait que soit levée l'interdiction faite aux assemblées parlementaires de créer des commissions d'enquête sur des faits faisant l'objet de poursuites judiciaires.

41. Rôle du Parlement en matière de contrôle
Le rapport propose d’inscrire dans la Constitution la mission de contrôle et d'évaluation des politiques publiques dévolue au Parlement.

42. Assistance de la Cour des comptes
La Cour des comptes aurait pour mission d’assister les assemblées parlementaires dans leur mission de contrôle et d'évaluation.

43. Audit parlementaire
Le rapport suggère de créer au sein de chaque assemblée un comité d'audit parlementaire (…) chargé d'organiser les activités de contrôle.

44. Questions au gouvernement : extension des droits de l'opposition
Le comité propose un temps de parole équivalent à l'opposition et à la majorité dans les séances de question au gouvernement.

45. Questions au gouvernement : extension du champ
La réforme pourrait permettre l'organisation de plein droit de séances de questions au gouvernement pendant les sessions extraordinaires.

46. Association de l’opposition au contrôle de l'exécution des lois
Les commissions permanentes pourraient comprendre des équipes de contrôle de l'exécution des lois, composées d'un parlementaire de la majorité et d'un parlementaire de l'opposition.

47. Rôle des contrôleurs juridiques des ministères dans le contrôle de l’exécution des lois
Le rapport suggère de permettre aux contrôleurs juridiques institués dans les ministères (cf. proposition nº26) de faire rapport aux commissions parlementaires sur l'exécution des lois.

48. Le droit de résolution
La Constitution devrait autoriser chacune des assemblées de voter des résolutions dans tous les domaines (politique intérieure, extérieure et européenne).

49. Europe : organisation du Parlement pour suivre les affaires européennes
Devrait être constitué au sein de chaque assemblée un comité des affaires européennes chargé notamment d'un contrôle du principe de subsidiarité.

50. Europe : ratification des élargissements.
Il s’agirait d’aligner la procédure applicable à la ratification des traités d'élargissement de l'Union européenne sur celle qui régit les révisions de la Constitution à l'article 89.

51. Europe : contrôle des actes européens
Le comité évoque une extension de l'obligation de transmission au Parlement à l'ensemble des documents, projets et actes émanant d'une institution de l'Union européenne.

52. Europe : transposition des directives
Les nouvelles procédures d'examen simplifié seraient utilisées pour la transposition des directives.

53. Politique étrangère et de défense
Le Parlement devrait être informé sans délai de toutes opérations militaires hors du territoire national et serait soumise à autorisation législative la prolongation de ces interventions au-delà d'une durée de trois mois.

54. Politique étrangère
Les instances parlementaires compétentes seraient tenues informées des négociations diplomatiques.

55. Politique de défense
Les accords de défense devraient être portés à la connaissance des commissions compétentes.

56. Présence des parlementaires
Le comité propose l’interdire tout cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale.

57. Droits de l'opposition et commissions d'enquête.
Le comité suggère de systématiser la pratique née de la commission sur l’affaire d’Outreau : un parlementaire de l'opposition rapporteur ou président de chaque commission d'enquête.

58. Création de commissions d’enquête
Il serait envisagé de donner à chaque groupe parlementaire le droit de demander la création d'une commission d'enquête par an.

59. Reconnaissance de la place de l'opposition
Il est proposé de mieux représenter l'opposition dans les manifestations officielles.

60. Droits de l'opposition
Le comité est favorable à l'octroi de garanties particulières aux partis, groupements politiques et groupes parlementaires qui ne sont pas dans la majorité, en levant l'obstacle opposé par la jurisprudence constitutionnelle.

61. Elaborer une charte des droits de l'opposition
Cette charte recenserait l'ensemble des droits de l'opposition et garantirait les bonnes pratiques d'une démocratie parlementaire.
 
- III -
 
Des droits nouveaux pour les citoyens
 
62. Représentation des courants d'opinion à l'Assemblée nationale
Cette représentation se ferait par l’introduction d’une part de proportionnelle pour l'élection des députés (vingt à trente sièges).

63. Actualisation du collège pour l'élection des sénateurs
La comité suggère de mieux tenir compte de la démographie dans la composition du collège électoral sénatorial.

64. Egalité du suffrage
Il est proposé d’instaurer une procédure impartiale de redécoupage périodique (tous les dix ans) des circonscriptions électorales pour tenir compte des évolutions démographiques.

65. Missions du Conseil économique et social
Le rapport propose de reconnaître au Conseil économique et social un pouvoir consultatif en matière environnementale.

66. Composition du Conseil économique et social
Il est envisagé de moderniser la composition du Conseil économique et social.

67. Droit d'initiative populaire
Article 11. "(…) Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa du présent article peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. La proposition des parlementaires est transmise au Conseil constitutionnel qui, après déclaration de sa conformité à la Constitution, organise la collecte des pétitions des électeurs et, après vérification de leur nombre et de leur validité, les transmet au Parlement. Si la proposition n'a pas été examinée par les deux assemblées parlementaires dans le délai d'un an, le président de la République soumet la proposition au référendum." 

68. Procédure de révision de la Constitution
En cas de refus de révision constitutionnelle par l'une des deux assemblées tandis que l'autre a adopté le texte à la majorité des trois-cinquièmes, pourrait être organisé un référendum de telle sorte que le peuple souverain soit appelé à trancher.

69. Justice : présidence du Conseil supérieur de la magistrature.
Il devrait être mis fin à la présidence du CSM par le président de la République et devrait lui être substituée dans cette fonction une personnalité indépendante.

70. Justice : composition du CSM
Il est imaginé d’élargir la composition et ne plus faire du garde des sceaux un membre de droit.

71. Justice : attributions du CSM
Le comité propose de lui reconnaître une compétence consultative pour la nomination des procureurs généraux (et non plus seulement, s'agissant du parquet, pour les procureurs de la République et substituts)

72. Justice : saisine du CSM par les justiciables
Les justiciables pourraient saisir le CSM à titre disciplinaire.

73. Stabilité du droit
Les lois rétroactives seraient interdites hors motif déterminant d'intérêt général.

74. Droits fondamentaux et contrôle de constitutionnalité
Article 61. "Le Conseil constitutionnel peut, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, être saisi par voie d'exception aux fins d'apprécier la conformité d'une loi aux libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution. Le Conseil constitutionnel est, à la demande du justiciable, saisi dans les conditions fixées par une loi organique sur renvoi du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation, des juridictions qui leur sont subordonnées ou de toute autre juridiction ne relevant ni de l'un ni de l'autre." 

75. Composition du Conseil constitutionnel
Il est proposé d’appliquer à toutes les nominations au Conseil constitutionnel la procédure d'encadrement du pouvoir de nomination et de tirer les conséquences de la juridictionnalisation des missions du Conseil constitutionnel en prévoyant pour l'avenir que les futurs anciens présidents de la République n'en seront pas membres de droit.

76. Protection des droits fondamentaux
Le comité propose la création d’un défenseur des droits fondamentaux reprenant tout ou partie des attributions du médiateur de la République, du défenseur des enfants, du contrôleur général des lieux de privation de liberté, de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) et de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) et habilité à saisir le Conseil constitutionnel; il s’agirait également de permettre à toute personne de saisir directement le défenseur des droits fondamentaux.

77. Protection du pluralisme
Il serait institué dans la Constitution un Conseil du pluralisme reprenant notamment les attributions du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de la Commission des sondages.
 

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L2B 31/10/2007 11:21

Le rapport du comité de réflexion sur la réforme des institutions est très intéressant : il soulève beaucoup de questions et invite à beaucoup de discussions. A ce propos, est-ce une habitude ou une première, qu'un rapport de ce niveau comporte des "opinions séparées" de certains de ses membres sur certaines questions ? je n'ai pas souvenir de l'avoir vu dans d'autres rapports (mais je me trompe peut-être).Reste à savoir, outre le calendrier (mais c'est plus accessoire), ce que ces propositions vont devenir : dans le projet de réforme et à l'issu des travaux parlementaires ; autant nombre de réformes relatives au Parlement pourraient facilement être acceptées par les Assemblées (par ex. ordre du jour, discussion du texte adopté en commission,…, qui sont des réformes qui conduiraient à des changements importants), autant je me demande notamment ce que va devenir la proposition du contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception avec renvoi au conseil constitutionnel (les parlementaires sont-ils majoritairement prêts à l'accepter ? quand bien le contrôle de conventionnalité est répandu à tous les niveaux), ou encore la proposition relative à une nouvelle autorité du pluralisme (réviser la constitution en ce sens, oui certainement, mais mener un débat sur toutes les conséquences de cette réforme, c'est un chantier beaucoup plus vaste).