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Réforme des institutions : la révolution n'a pas eu lieu

22 Juillet 2008 , Rédigé par Marthe FATIN-ROUGE STEFANINI Publié dans #Réforme des institutions



Réforme des institutions : la révolution n'a pas eu lieu

par
Marthe FATIN-ROUGE STEFANINI
Chargée de recherches au CNRS
UMR 6201 GERJC Institut Louis Favoreu



Après un suspens qui est resté entier jusqu’au dernier moment, la révision constitutionnelle relative à la modernisation des institutions a été adoptée à une courte majorité. Cette révision substantielle porte sur de très nombreux articles de la Constitution et fait entrer dans nos institutions des mécanismes dont la doctrine débat de l’utilité parfois depuis près d’une vingtaine d’années au point que l’on pensait qu’ils ne verraient jamais le jour. Il en va ainsi notamment du référendum d’initiative minoritaire et de la question préjudicielle de constitutionnalité. L’ampleur de cette vingt-quatrième réforme de la Constitution est sans précédent sous la Vème République mais doit-on pour autant y voir une transformation profonde  de notre régime ? Marque-t-elle le passage de fait à une Sixième République ?

 
La réponse est négative à mon sens. La Constitution de la Vème République garde sa philosophie d’origine en laissant au Président de la République le rôle de pilier des institutions. Certes, il dispose désormais de  la possibilité de s’exprimer directement devant le Parlement réuni en Congrès, sans que cette prise de parole ne puisse donner lieu à débat en sa présence, ce qui conforte son rôle de Chef de la Nation. Il ne dispose pas pour autant de plus de pouvoirs : son pouvoir de nomination prévu à l’article 13 et le recours aux pouvoirs exceptionnels de l’article 16 en ressortent plus encadrés. Le partage des fonctions avec le Premier ministre n’a pas été redéfini comme cela avait été craint dans un premier temps. En revanche, la durée du mandat présidentiel après avoir été limitée à 5 ans en 2000, a été limitée cette fois-ci à deux mandats consécutifs. La crainte d’un Président plébiscité et systématiquement reconduit a rejailli en présence d’un Président omniprésent sur le plan médiatique.

Quant au Parlement, son rôle est revalorisé mais sa place n’a pas non plus fondamentalement changé. L’article 24 de la Constitution prévoit désormais que « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Les mécanismes mis en place par la réforme renforcent sa fonction de contrôle de l’action gouvernementale, tentent de lui donner les moyens d’évaluation de cette action, et essaient de faciliter l’initiative parlementaire en cours de procédure législative, sans pour autant risquer de faire basculer notre régime dans un régime d’Assemblée. En témoigne, l’article 34-1 de la Constitution relatif au pouvoir dont sont dotées les Assemblées de voter des résolutions sans pour autant que cette fonction puisse aboutir à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement notamment. Ainsi, le nouveau texte prévoit que « Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard ».

Quant aux citoyens, sont-ils les « grands gagnants » de cette réforme ? Ils le sont incontestablement à travers leurs représentants. En réponse à la volonté d’assurer le pluralisme des opinions et de développer la démocratie participative au niveau national, l’opposition et les groupes qualifiés de « minoritaires » se voient reconnaître un statut constitutionnel dont devra découler des droits spécifiques. Parmi ceux-ci, sont déjà inscrits dans la Constitution, le droit de demander à l’assemblée qu’un jour de séance par mois soit consacré à un ordre du jour déterminé de leur propre initiative (article 29 de la Constitution) ; ainsi, que le droit de demander au Gouvernement de venir s’exprimer sur un sujet déterminé, déclaration pouvant donner lieu à un débat et à un vote (art. 50-1 de la Constitution). En revanche, n’ont pas été retenues les propositions visant à permettre à des groupes minoritaires de saisir le Conseil constitutionnel dans le cadre des articles 54 et 61 de la Constitution.


Les minorités parlementaires, ou du moins l’opposition, se voient également dotées d’un nouveau moyen d’action face à la majorité présidentielle à travers le référendum d’initiative minoritaire inscrit désormais à l’article 11 de la Constitution. Le mécanisme élaboré, imaginé par le Comité Vedel, n’a pas son pareil, semble-t-il en droit comparé. S’il arrive, en effet, qu’une minorité parlementaire soit dotée d’un droit d’initiative en matière référendaire (c’est le cas, par exemple, du Danemark avec le référendum veto pouvant porter sur un texte législatif), cette situation est rare. Le mécanisme français qui consiste à accorder un droit d’initiative à un

cinquième des membres du Parlement, c’est-à-dire, 182 parlementaires, et soutenue par 10 % des électeurs, soit 4,4 millions de personnes, est particulièrement original. Pour qu’un référendum soit convoqué par le Président de la République, il sera nécessaire que le texte ne soit pas examiné par les deux chambres dans un certain délai. Ce qui réduit considérablement les chances que l’initiative législative minoritaire aboutisse en pratique à un référendum car si le sujet fait vraiment débat et réunit réellement 10 % des signatures, le gouvernement et les assemblées auront à cœur de débattre rapidement de ce texte. D’autant plus que la convocation d’un référendum pèse lourdement sur les dépenses publiques. On peut donc douter de la réelle efficacité de cette procédure qui, en tous cas, ne doit pas du tout être qualifiée de référendum d’initiative populaire. Il s’agit tout au plus d’un droit d’initiative législative indirecte. Il ne peut pas non plus permettre à l’opposition de déclencher un veto contre un texte fraîchement adopté puisque l’initiative ne peut pas porter sur l’abrogation d’une disposition promulguée depuis moins d’un an.

Par ailleurs, souvenons-nous que l’élargissement du champ d’application du référendum « aux réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent », qui avait été soulignée comme une avancée importante pour les citoyens en 1995, n’a donné lieu à aucun référendum en 13 ans. L’élargissement de ce champ d’application aux questions environnementales n’est pas certain d’avoir beaucoup plus de succès.

Les citoyens ont gagné également de nouveaux droits tels que le droit de pétition devant le Conseil économique, social et environnemental, l’institution d’un défenseur des droits et la mise en place d’une procédure de question préjudicielle de constitutionnalité devant les tribunaux pour assurer la protection des droits fondamentaux. Cette dernière procédure avait été très débattue devant le Comité Balladur car la question de son utilité se posait notamment par rapport à la procédure de contrôle de conventionnalité des lois. Bien que le mécanisme de double filtrage confié aux juridictions ordinaires soit critiquable, cette procédure constitue véritablement une avancée pour l’Etat de droit en ce sens qu’il sera désormais possible de contester la constitutionnalité d’une loi une fois promulguée lors de son application au cours d’un procès ordinaire. Là aussi, le mécanisme reste original, et conforte l’exception française, en ce sens que seuls les droits fondamentaux sont concernés et que le filtrage effectué par les juridictions suprêmes n’existe pas à l’étranger. Par cette compétence, le rôle et la légitimité du Conseil constitutionnel se trouvent toutefois renforcés au sein de nos institutions et permettent d’en faire une juridiction constitutionnelle dotée de compétences comparables à ses homologues européennes. Le rôle du Conseil constitutionnel se voit également renforcé par l’attribution d’autres compétences, qui conforte son rôle initial d’arbitre entre les pouvoirs publics. Ainsi, l’article 39 de la Constitution contient désormais un alinéa qui prévoit : « Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ». De la même façon, il peut également être saisi par le Président de l’Assemblée concernée, et plus seulement par le Gouvernement, dans le cadre de la procédure d’irrecevabilité de l’article 41 de la Constitution. Enfin, il sera désormais obligatoirement saisi de toute proposition de loi référendaire présentée dans le cadre de l’initiative minoritaire de l’article 11 de la Constitution. Là aussi, l’Etat de droit en sort renforcé. Cependant, on peut déplorer que seules les propositions de loi référendaire soient soumises au contrôle du Conseil constitutionnel et non les projets de loi référendaire tels que prévus par le premier alinéa de l’article 11 de la Constitution. Cette absence de symétrie entre proposition et projet de loi référendaire est un indice qui souligne bien que la philosophie générale de la Vème République n’a pas changée. Le référendum de l’article 11 al. 1 reste un pouvoir entre les mains du président de la République, un « recours du prince » et le Président de la République demeure le principal gardien de la Constitution même si des concessions ont été faites à la juridiction constitutionnelle. Les institutions sont donc effectivement modernisées mais la révolution n’a pas eu lieu.

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L2B 23/07/2008 09:22

Je partage l'idée que cette révision n'est pas une révolution ; c'est bien toujours de la 5° république dont il s'agit, telle que voulue à l'origine, et adaptée au gré des révisions successives ; celle-ci est en effet la plus substantielle, au moins par le nombre d'articles concernés.Il y a, je crois, deux dispositions qui méritent une attention particulière et, bien qu'anodines en apparence, pourraient avoir des conséquences de grande importance.
Je pense en premier lieu à l’article 42 nouveau de la Constitution, qui pose le principe (que le texte de 1958 avait abandonné) selon lequel l’Assemblée, en séance, est saisie du texte de projet adopté par la commission (sauf les exceptions prévues : projet de réforme de la constitution, budget de l’Etat et de la sécurité sociale). Auparavant, la première assemblée saisie l’était du texte du gouvernement. Ce changement dans la procédure parlementaire aura pour conséquence que ce n’est plus aux parlementaires de batailler face gouvernement pour faire la loi, mais au gouvernement de défendre sa position pour que la loi qu’il souhaite soit adoptée. D’une part, le travail en commission va se trouver revalorisé et, peut-être, amélioré dans la réflexion, dans la rédaction, etc… D’autre part, l’administration ministérielle qui porte le texte ne devra plus seulement s’opposer à tel ou tel amendement et se contenter d’une solution de refus, elle devra expliquer, argumenter, convaincre dans les cas où les parlementaires ont eu, dès la commission, un avis différent, ce qui devrait aussi améliorer la qualité du travail parlementaire.
Je pense en second lieu à l’article 48 nouveau de la Constitution, qui abandonne la priorité donnée au gouvernement dans la fixation de l’ordre du jour des Assemblées. C’est maintenant les Assemblées qui, par principe, fixent leur ordre du jour, le gouvernement conservant la priorité pour deux semaines sur quatre (plus les autres séances réservées, notamment celle des groupes d’opposition ou minoritaire). Ce n’est donc pas une totale inversion du principe mais une importante remise en cause. Et c’est bienvenue. Déjà, dans le principe même, qu’une Assemblée décide de son ordre du jour paraît un élément essentiel de son pouvoir et de sa liberté : la 5° république ne l’avait pas voulu ainsi. La réforme y revient, au moins dans l’idée. Et surtout, la conséquence en était que le ministère chargé du texte était, par nécessité, devenu, trop souvent, une administration qui prépare un texte plus qu’une administration qui applique un texte. En modifiant la règle de l’ordre du jour au profit des Assemblées, outre, encore une fois, la revalorisation du travail parlementaire, il peut aussi y avoir des conséquences sur l’application des textes votés, sauf à ce que l’administration se désintéresse des textes qui ne viennent pas d’elle, ce qui n’est pas à exclure, mais comme dans le même temps les fonctions de contrôle du Parlement ont été renforcées, on peut penser (espérer) que les Assemblées sauront agir au début comme à la fin de la chaîne législative.
Ces deux dispositions relevaient, en 1958, des nombreuses mesures du parlementarisme rationnalisé. Elles ont été modifiées et je suis d’avis qu’il faut s’en réjouir. Non pas que le parlementarisme va devenir irrationnel, bien au contraire : le pouvoir législatif va légiférer et le pouvoir exécutif exécuter, quoi de plus normal ? Seule la pratique dira si ces modifications vont entraîner un véritable changement. Dont peut-être un changement de … culture administrative. De là à parler de révolution ? Il est au moins certain que, moins qu’avant, le gouvernement ne décidera ce que les Assemblées doivent faire. C’est nouveau et c’est tant mieux.