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Exception d’inconstitutionnalité et droit local alsacien mosellan

par Thierry Rambaud

Professeur à l’Université Robert Schuman Strasbourg III

La révision constitutionnelle, adoptée le 21 juillet 2008 par le Parlement réuni en Congrès, soulève une petite inquiétude en Alsace et en Moselle : l’introduction en droit français d’une exception d’inconstitutionnalité (article 61-1) par laquelle les citoyens pourront saisir le Conseil constitutionnel via le filtrage du Conseil d’État et de la Cour de cassation ne risque-t elle pas de conduire des citoyens à contester des règles du droit local, règles héritées de l’histoire, devant la haute instance constitutionnelle ? On pense ici au droit concordataire, au droit associatif, au service de la publicité foncière, au droit de la sécurité sociale…

La préoccupation est légitime et il a fallu, pour les juristes de droit public consultés, rassurer les élus alsaciens et mosellans sur le maintien de cet élément essentiel constitutif de l’identité des trois départements de l’Est de la France. Cela ne veut naturellement pas dire que le droit local ne puisse pas être modifié ou harmonisé (voir la loi du 21 janvier 2008 sur le réforme du droit du travail et la décision du Conseil constitutionnel).

Le sujet est vaste et passionnant à plus d’un titre. Nous voudrions ici simplement soulever quelques points qui paraissent importants ou significatifs.

D’un point de vue de l’analyse juridique, la jurisprudence constante du Conseil d’État sur le maintien du droit local alsacien-mosellan et celle du Conseil constitutionnel relative au principe d’égalité doivent contribuer à rassurer les alsaciens mosellans très majoritairement attachés au maintien de ce modèle de droit local. En effet, au-delà des questions juridiques, il y a de forts enjeux politiques et symboliques.

Les quelques observations qui suivent revêtent un caractère général et bien entendu n’impliquent pas que toute disposition de droit local se voit décerner de jure un brevet de constitutionnalité.

Dans un arrêt du 6 avril 2001, Syndicat national des enseignants du second degré (AJDA 2002, p 63), le Conseil d’État a reconnu que le cours d’instruction religieuse, comme matière ordinaire, en vigueur en Alsace-Moselle pour les élèves des écoles primaires, des collèges et des lycées n’était contraire ni à la Constitution de 1958, ni aux stipulations de l’article 9 de la CESDH. Selon le Conseil d’État, ce régime particulier n’a été abrogé ni explicitement ni implicitement par la réaffirmation, dans les préambules de la Constitution de 1946 et celle de 1958, des « PFRLR au nombre desquels figure le principe de laïcité » (à lire en lien avec CE 22 janvier 1988, Association les Cigognes, AJDA 1988, p 163). Ce statut quo a été également affirmé par un arrêt du 6 juin 2001, Archevêque de Strasbourg et autres.  Le Conseil d’État a ainsi réaffirmé la constitutionnalité du droit local des cultes, pourtant fort différent dans ses éléments constitutifs à ceux posés par la loi du 9 décembre 1905.

S’agissant à présent de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au principe d’égalité, il existe des garanties fortes en faveur de la constitutionnalité du droit local. En effet, à la lumière de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, qui admet que peuvent être autorisées des dérogations ou des exceptions qui, loin d’être contraires au principe d’égalité, permettent de traiter de façon spécifique des situations spécifiques ne pouvant entrer dans un cadre uniforme, il serait possible, en se fondant sur la différence de situation de l’Alsace-Moselle, de justifier le maintien en vigueur du droit local, notamment en matière cultuelle. Cette différence de situation tient à des facteurs historiques (annexion de l’Alsace-Moselle à l’Empire allemand après 1871) et juridiques (maintien réaffirmé du droit local par le législateur en 1919, 1924, 1948).

 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 mai 1991 (décision 91-290, recueil, p 50), fait des « particularismes » un critère de légitimation constitutionnelle des différences législatives d’ordre territorial.  Le droit constitutionnel ne consacre cependant aucun droit à une législation spécifique. Par ailleurs, ce traitement indifférencié n’inclut pas les « discriminations injustifiées ou ne reposant pas sur des critères objectifs ou rationnels » (CC n°79-107 DC, Loi relative aux ponts à péage, CC n°82-153 DC, 14 janvier 1983, Loi relative à la troisième voie d’accès à l’ENA).

Il est néanmoins souhaitable que la loi organique qui viendra préciser la portée de l’exception d’inconstitutionnalité puisse apporter des garanties sur ce point.

On le voit, les requérants ne manqueront sans doute pas de soulever l’exception d’inconstitutionnalité à l’encontre de telle ou telle disposition de droit local, il n’en reste pas moins que celui-ci ne devrait pas sortir affaibli de la réforme votée le 21 juillet 2008.