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Une occasion européenne manquée

12 Janvier 2009 , Rédigé par Anne LEVADE Publié dans #Justice constitutionnelle

 


UNE OCCASION EUROPEENNE MANQUEE…

 

par Anne LEVADE

Professeur à l’université Paris 12

Directeur du CERCO-CDE (EA 3485)

 

 

Le 8 janvier 2009, le Conseil constitutionnel a rendu deux importantes décisions relatives aux premières lois (l’une organique, l’autre ordinaire) d’application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Parce que l’on souscrit entièrement aux solutions, dans leurs motivations et leurs dispositifs, on a scrupule à mettre l’accent sur l’unique lacune de la décision portant sur la loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés. Mais parce qu’il est vrai que c’est de ceux-là seuls dont on attend le plus que viennent les déceptions, on ne saurait se résoudre à la passer sous silence.


Sans que rien ne le justifie ni ne le laisse prévoir, le projet de loi présenté par le Gouvernement  comportait une disposition (art. 4) relative au remplacement temporaire des représentants au Parlement européen nommés au Gouvernement. Modifiant l’article 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen, celle-ci prévoyait, comme le fait la loi organique portant application de l’article 25 de la Constitution pour les parlementaires nationaux, que le remplacement temporaire par le suivant de liste cesse à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions ministérielles, délai permettant à l’ancien membre du Gouvernement de faire connaître sa décision de rejoindre ou non le Parlement européen ; il était en outre prévu que le remplacement devienne définitif si l’ancien membre du Gouvernement renonçait à retrouver son siège.


Présentée en séance publique aux parlementaires par le ministre de l’Intérieur comme une application du « parallélisme des formes » (séance publique au Sénat du 11 décembre 2008) dans la mesure où il serait « logique d’appliquer [aux membres du Parlement européen] le même régime qu’aux membres du Gouvernement issus de l’Assemblée nationale » (séance publique, à l’Assemblée nationale, du 19 novembre 2008), la disposition ne subit, au terme de la discussion, qu’un amendement de réécriture. C’est donc dans le souci louable d’aligner les conditions de remplacement d’un parlementaire européen appelé à exercer des fonctions ministérielles sur celles applicables aux parlementaires français que la solution a été retenue.

Si elle peut séduire par sa simplicité autant que par sa logique, on ne devrait s’y laisser prendre tant il est vrai qu’elle n’est, constitutionnellement, pas justifiée.

L’article 4 de la loi n’est pas constitutionnellement justifié, d’une part, parce que la Constitution ne l’impose pas.


En effet et en premier lieu, ainsi que cela a été noté par les deux rapporteurs du texte, « 
l’article 25 de la Constitution, tel que modifié lors de la dernière révision de la Constitution, ne s’applique qu’aux députés et sénateurs » (rapport AN), mais « les règles du statut des représentants français au Parlement européen ont été, autant que possible, et dans le respect de l'Acte du 20 septembre 1976, harmonisées avec celles applicables aux parlementaires nationaux » (rapport S).


Or, et en second lieu, cette harmonisation même n’est pas imposée par la Constitution dès lors que le Conseil constitutionnel a toujours considéré qu’il résultait du droit communautaire et de l’Union européenne « que les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que représentants des citoyens de l'Union européenne résidant en France » (Cons. const. n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, cons. 37) et que « les compétences spécifiques exercées par le Parlement européen sont différentes de celles de l'Assemblée nationale et du Sénat de la République, qui participent à l'exercice de la souveraineté nationale en vertu de l'article 3 de la Constitution » (Cons. const. n° 2000-426 DC du 30 mars 2000, loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d’exercice, cons. 12). « La spécificité du mandat des représentants au Parlement européen » (ibid.) explique donc que les parlementaires européens puissent être, en l’absence de toute rupture d’égalité, traités différemment des parlementaires nationaux.


Pas constitutionnellement justifiée parce que la Constitution ne l’impose pas, la disposition n’est toutefois pas, à cet égard, contraire à la Constitution. C’est donc ailleurs que réside l’inconstitutionnalité.


L’article 4 de la loi n’est pas constitutionnellement justifié, d’autre part, puisque le droit communautaire et de l’Union européenne s’y oppose.


L’élection des membres du Parlement européen est régie par l’Acte du 20 septembre 1976 portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct dont le Conseil constitutionnel avait, en son temps, déclaré la compatibilité avec la Constitution (Cons. const. n° 76-71 DC du 30 décembre 1976). Dans sa version modifiée en 2002, l’Acte de 1976 prévoit, à son article 8 (ex-art. 7) que « sous réserve des dispositions du présent Acte, la procédure électorale est régie, dans chaque Etat membre, par les dispositions nationales », justifiant ainsi l’intervention du législateur national. C’est cette disposition qui fonde la loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen.


Toutefois, incompatibilités et vacance font l’objet de dispositions spécifiques de nature à lier son pouvoir d’appréciation. Ainsi, l’article 7 (§ 1, ex-art. 6) énumère-t-il les cas d’incompatibilité – au rang desquels figure « la qualité (…) de membre du Gouvernement d’un Etat membre » - tandis que l’article 13 (§ 1, ex-art. 12) dispose qu’« un siège devient vacant quand le mandat d’un membre du Parlement européen expire en cas de sa démission ou de son décès ou de déchéance de son mandat ». Et si le législateur national peut « étendre les incompatibilités applicables sur le plan national » (art. 7, § 3), il ne saurait, en matière de vacance, qu’ « établi[r] les procédures appropriées pour que, au cas où un siège devient vacant, ce siège soit pourvu pour le reste » du mandat (art. 13, § 2). En outre, le règlement intérieur du Parlement européen indique les conditions dans lesquelles, « en cas de nomination à des fonctions incompatibles avec le mandat de député au Parlement européen » est déterminée la « date de fin de mandat et de prise d’effet d’une vacance » (art. 4, § 6).


Dès lors, au sens du droit communautaire et de l’Union européenne, la survenance d’une incompatibilité – qui peut certes être définie par le droit national – ouvre une période de vacance emportant fin du mandat précédent, ce que confirme la Cour de justice lorsqu’elle rappelle que, « 
comme l'Acte le précise en son article 3, "les représentants sont élus pour une période de cinq ans". Cette période quinquennale peut être raccourcie en raison d'un événement donnant lieu à une vacance conformément à l'article [13], et notamment dans le cas visé à l'article [7], paragraphe 3, de l' Acte, relatif à la survenance d' une incompatibilité avec la qualité de représentant au Parlement » (CJCE, ord. du 27 janvier 1993, Miethke c/ Parlement européen, aff. C-25-92, pt. 14).


Il en ressort que le législateur national ne pouvait, sous couvert de systématiser le caractère temporaire du remplacement d’un parlementaire devenu membre du Gouvernement, créer une nouvelle hypothèse de vacance, qui plus est provisoire, du mandat de membre du Parlement européen. De même, est-il inexact de présenter, ainsi que le fait le rapport du Sénat, l’article 4 de la loi comme un simple complément apporté à l’actuelle version de l’article 24 de la loi du 7 juillet 1977 dans la mesure où ce dernier, en permettant à un parlementaire européen ayant accepté une fonction de membre du Gouvernement de reprendre l’exercice de son ancien mandat lorsque cette fonction a cessé et que son remplaçant est décédé ou a démissionné, ne fait qu’offrir une solution dans le cas, aussi particulier qu’hypothétique, où surviendrait de nouveau une vacance définitive.


Le droit communautaire et de l’Union européenne s’oppose donc à la solution retenue par le législateur à l’article 4 de la loi examinée par le Conseil constitutionnel.


Cela pouvait-il conduire au constat d’une contradiction avec la Constitution ? Oui, à n’en pas douter, si l’on considère que « 
les conditions dans lesquelles la République française participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne sont fixées par les dispositions en vigueur du titre XV de la Constitution », spécialement son article 88-1, « que le constituant a ainsi consacré l'existence d'un ordre juridique communautaire intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international » et que « tout en confirmant la place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne, ces dispositions constitutionnelles permettent à la France de participer à la création et au développement d'une organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres » (Cons. const. n° 2007-560 DC du 20 décembre 2007, traité de Lisbonne, cons. 7 et 8). Car il semble bien alors que l’établissement par le droit interne des dispositions contribuant, dans les conditions prévues par les normes communautaires et de l’Union européenne, à fixer le statut des représentants au Parlement européen résulte, au moins autant que la transposition des directives, d’une exigence constitutionnelle. Et parce qu’il méconnaît cette exigence, alors qu’à l’évidence aucune règle non plus qu’aucun principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France ne s’y oppose, l’article 4 de la loi aurait du être contraire à la Constitution.


Le Conseil constitutionnel n’en a pas ainsi décidé, la question n’ayant pas même été soulevée (Cons. const. n° 2008-573 DC). La solution eut été le prolongement logique de la jurisprudence novatrice et audacieuse qu’il a développée depuis 2004 et la manifestation tangible et renouvelée, à quelques mois des prochaines élections au Parlement européen, de l’attention jusqu’alors constante dont il a su faire preuve à l’égard des questions européennes. La circonstance que, l’espace de quelques heures, l’Acte de 1976 ait figuré au titre des visas de la décision telle que mise en ligne sur le site du Conseil accroit sans doute encore perplexité et sentiment d’une occasion manquée…

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