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La réforme de la procédure législative : faux débats, vraies inquiétudes

13 Janvier 2009 , Rédigé par Bertrand MATHIEU Publié dans #Parlement

La réforme de la procédure législative :

faux débats, vraies inquiétudes

 


La révision constitutionnelle adoptée par le Parlement réuni  en Congrès le 23 juillet 2008 a été finalement très consensuelle, contrairement à ce que l’obtention d’une courte majorité a pu laisser supposer. Trop timorée, ou incomplète, pour certains, trop déstabilisatrice au regard des institutions voulues par le Général de Gaulle et Michel Debré pour d’autres, elle constitue cependant le point d’équilibre entre ce qui était souhaité et acceptable tant par la droite que par la gauche. Incontestablement si cette révision n’a pas ralenti l’ardeur normative du gouvernement, elle a redonné au Parlement et, notamment à la majorité parlementaire, le gout du débat. Le temps des « godillots » semble être révolu. Quant à l’opposition, qui doit accepter qu’elle n’est pas la majorité, elle retrouve de nouvelles opportunités d’intervention, notamment en ce qui concerne le contrôle de l’action gouvernementale. Prenant acte de la prééminence présidentielle, la révision de 2008 fait émerger au Parlement un contrepouvoir nouveau, non pas dans son principe, mais dans son effectivité.

 

Le débat sur la loi organique, nécessaire à la mise en œuvre de cette révision, ouvre un nouveau front. L’opposition dresse l’étendard des principes démocratiques face à des dispositions qui ne viseraient pas moins qu’à « bâillonner » le Parlement. Guerre picrocholine, guerre des symbole, bien loin des réalités, dont la vie politique française a le secret, ou défense légitime des droits sacrés du Parlement ? la question mérite d’être analysée avec un peu d’objectivité.

 

Aujourd’hui le texte constitutionnel permet au Gouvernement de faire adopter un texte sans vote en engageant sa responsabilité et de mettre fin ainsi à tous débats. L’opposition dispose de la faculté de faire de l’obstruction en déposant et en débattant sans fin d’amendements dépourvus de sens, par exemple  sur l’heure , le lieu ou le champ d’application de telle ou telle disposition. Bel exemple de fonctionnement d’une démocratie apaisée et efficace ! Qui ne se souvient de la photo du Président Debré derrière une véritable muraille de papier constituée par la transcription des amendements déposés ? Alors que le Gouvernement ne pourra plus faire passer un texte en force et sans débats que de manière exceptionnelle, la contrepartie c’est que l’opposition, celle de gauche aujourd’hui, celle de droite un jour, puisse débattre et non pas étouffer la discussion par des artifices dignes d’un « barnum législatif ».

 

Le Conseil constitutionnel a reconnu que la clarté et la sincérité du débat législatif constituaient une exigence constitutionnelle relevant de l’essence même du principe démocratique. Si le droit d’amendement est consubstantiel à l’activité parlementaire, ce droit a une finalité : la qualité de l’expression démocratique. Il peut donc être réglementé à cette fin.  La loi organique ne fixe pas directement les règles du jeu. Elle ouvre aux Assemblées parlementaires la possibilité d’une limitation de la durée des débats. Ce sont leurs règlements qui devront veiller à une répartition équitable du temps de parole, ainsi limité,  entre majorité et opposition.

 

Face à des débats qui s’enlisent dans l’obstruction ou à des querelles politiciennes où l’invective et la mauvaise foi partagée règnent, face  à la prolifération de normes législatives inutiles ou de mauvaise qualité, le renouvellement de la démocratie et la sécurité juridique des citoyens exige un Parlement qui travaille mieux et non pas le retour à l’enlisement parlementaire qu’ont connu les Républiques précédentes. Dans tous les Etats démocratiques, les choix politiques sont opérés par l’exécutif, qu’il s’agisse d’un Premier ministre ou d’un Président,  le Parlement amende et adopte, mais cette fonction normative du Parlement devient probablement seconde au regard de la fonction de contrôle et d’évaluation de l’action gouvernementale. Or c’est justement cette fonction que la réforme de 2008 a voulu développer et c’est plutôt de ce coté que les parlementaires de la majorité comme de l’opposition devraient faire porter leur attention.  Ainsi le projet de loi organique ne limite pas vraiment l’exercice du droit d’amendement par le Gouvernement, dont l’abus participe à l’absence de contrôle en amont et à l’inflation législative. Surtout ce projet permet au Gouvernement de faire échapper les dispositions introduites dans un projet de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale aux études d’impacts dorénavant exigées pour tout projet de loi. Ces études d’impact peuvent pourtant constituer un remarquable instrument de contrôle et d’évaluation entre les mains du Parlement, comme elles peuvent contribuer à améliorer la qualité de la production législative.

 

Plutôt que de s’arqué bouter sur une mauvaise cause, un combat d’arrière garde, dont la seule raison d’être est la forte charge symbolique dont il est porteur, les parlementaires de la majorité comme de l’opposition seraient bien inspirés de veiller à ce que les lois organiques ne conduisent pas à une application a minima de la réforme constitutionnelle.  Il en est aujourd’hui ainsi s’agissant des dispositions relatives à l’évaluation de la loi, il pourrait en être demain ainsi s’agissant de la possibilité pour les citoyens d’invoquer l’inconstitutionnalité de la loi et d’obtenir que le Conseil constitutionnel se prononce.

 

Le débat parlementaire ne gagnera rien à se focaliser sur de faux problèmes et à escamoter de vraies questions.

 

 

Bertrand Mathieu

Professeur à l’Université Panthéon Sorbonne Paris I

 

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L2B 27/01/2009 08:31

Le Professeur Mathieu a rappelé que le Conseil constitutionnel a reconnu que la clarté et la sincérité du débat législatif constituaient une exigence constitutionnelle relevant de l’essence même du principe démocratique ; il faudrait ajouter que la dignité est aussi une exigence du débat parlementaire ! Je ne vise pas nécessairement l’épisode récent où les députés de l’opposition ont quitté l’hémicycle. Il fallait bien s’attendre à ce que la réforme de la procédure parlementaire crée quelques crispations (notamment la technique du « crédit-temps ») ou qu’elle soit l’occasion de faire du bruit. Mais, je pense surtout à ces piles, voire ces monticules d’amendements, qui ne présentent aucun intérêt et qui porte réellement, à terme, atteinte la fonction parlementaire. La rationalisation (renforcée) de la procédure législative est, non sans paradoxe peut-être, un mieux pour le Parlement.

Stéphane Bolle 14/01/2009 08:05

Monsieur le Professeur,Permettez-moi très brièvement de mettre un bémol à votre brillant exposé et vibrant plaidoyer.L'article 49 alinéa 3 est loin d'être la seule "arme" à la disposition d'un gouvernement en butte à l'opposition ou à l'obstruction des députés. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a conservé telle quelle une autre "arme" à l'égard de l'Assemblée Nationale comme du Sénat: selon l'article 44 alinéa 3, "Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement".Pierre Avril et Jean Gicquel soulignent dans leur manuel "Droit parlementaire" les mérites du vote bloqué: "Il déroge doublement au principe de la spécialité des votes: négativement, il permet au Gouvernement d'éviter qu'un amendement fasse l'objet d'un vote distinct; positivement, il impose l'adoption (ou le rejet) d'une disposition particulière en la liant à celle d'une autre ou à l'ensemble. L'usage du vote bloqué ... mobilise la majorité, lui évite des tentations ou sanctionne un compromis. Son ambivalence apparaît ici, car le scrutin unique soulage parfois la majorité et parfois la contraint. Mais le Conseil Constitutionnelle l'a rappelé [dans la décision 59-5 DC du 15 janvier 1960], "en aucun cas, l'application de l'article 44, 3ième alinéa ... ne peut faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte sur lequel il est demandé à l'assemblé saisie de se prononcer par un seul vote"".Il ne s'agit certes pas d'une "arme très efficace contre l'obstruction", mais ne convient-il pas de prendre en compte l'article 44, alinéa 3 lorsque l'on débat sur les restrictions en projet du droit d'amendement des parlementaires, sur la réglementation à venir du temps de la délibération en séance publique, après la réforme de l'article 49 alinéa 3?Au plaisir d'échangerStéphane BolleMaître de conférences HDR à l'Université Paul Valéry-Montpellier III